Z Grzegorzem Łyjakiem, byłym zastępcą Głównego Inspektora Pracy, o słabościach i potrzebach PIP, rozmawia Łukasz Komuda, redaktor portalu Rynekpracy.org.
Łukasz Komuda: Jakie zadania ma Państwowa Inspekcja Pracy? Które można potraktować jako główne, zasadnicze, a które narzucono PIP trochę z braku pomysłu na to, kto inny miałby się nimi zajmować?
Od początku istnienia inspekcji pracy w Polsce jej główne zadanie sprowadza się do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, a w szczególności przepisów i zasad dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy (bhp). Znajduje to również odzwierciedlenie w misji Państwowej Inspekcji Pracy, którą jest „skuteczne egzekwowanie przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy, poprzez efektywne i ukierunkowane kontrole oraz działania prewencyjne, zmierzające do ograniczenia zagrożeń wypadkowych i poszanowania prawa pracy”. Z biegiem lat instytucja ta była i nadal jest obarczana różnego rodzaju innymi zadaniami, głównie dlatego, że nie było lepszego pomysłu, komu te zadania przydzielić. Obecnie inspekcja realizuje na przykład obowiązki związane z kontrolą legalności zatrudnienia, kontrole wyrobów wprowadzonych do obrotu lub oddanych do użytku pod względem spełniania przez nie zasadniczych lub innych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, kontrole związane z koncesjami i prowadzeniem sprzedaży paliw ciekłych, a ostatnio również doszły kontrole związane z ograniczeniami handlu w niedziele i święta czy z pracowniczymi planami kapitałowymi. Te kontrole w niedziele trudno traktować inaczej jak działanie na pokaz: przecież kasa fiskalna zawiera informację, kiedy dokonano sprzedaży. W większości przypadków nie trzeba tego sprawdzać w niedzielę, jeżdżąc do losowo wybranych, w większości zamkniętych firm – to zwykłe marnotrawstwo czasu. Zgodnie z prawem za ladą może stać właściciel sklepu, a gdy zacznie zmuszać do pracy w niedzielę osobę zatrudnioną, inspekcja może po prostu reagować na zgłoszenia pracowników, których prawo w tym zakresie jest łamane. Niewątpliwie ta łatwość w przydzielaniu dodatkowych zadań wiąże się z dużym doświadczeniem inspektorów pracy w przeprowadzaniu kontroli. Wszyscy z nich mają wykształcenie wyższe, przeszli czasochłonne i bardzo specjalistyczne szkolenie oraz zdali trudny komisyjny egzamin przed uzyskaniem uprawnień. Dodatkowo inspekcja ma rozbudowaną strukturę umożliwiającą prowadzenie spójnych kontroli w całym kraju i stosunkowo skuteczne narzędzia ustawowe do przeprowadzania kontroli. Ponadto wielokrotnie udowodniła, że łatwo przystosowuje się do nowych zadań. Można więc powiedzieć, że wcześniejsze sukcesy PIP przyczyniają się do obarczania tej instytucji zadaniami coraz bardziej odchodzącymi od jej misji i podstawowego celu – ochrony zdrowia i życia osób pracujących.
Do wykonania których zadań Państwowa Inspekcja Pracy nie ma dostatecznych środków – ludzi, know-how, zaplecza?
Skuteczność PIP zdeterminowana jest wieloma czynnikami, a każdy rodzaj kontroli w pierwszej kolejności polega na zbieraniu dowodów na podstawie stanu faktycznego zastanego w trakcie jej prowadzenia. Ten natomiast w dalszej kolejności porównywany jest z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Im one będą lepsze i bardziej jednoznaczne, tym bardziej efektywna będzie inspekcja pracy. Państwowa Inspekcja Pracy bardzo starannie kształci przyszłych inspektorów – w taki sposób, żeby każdy z nich po zdanym egzaminie praktycznie następnego dnia potrafił poradzić sobie z problemami napotkanymi w czasie kontroli. Tak więc w okresie rocznego szkolenia prawnik musi stać się ekspertem w zakresie bhp czy nadzoru rynku, a inżynier nabiera biegłości w zagadnieniach z obszaru prawa pracy, postępowania administracyjnego, wykroczeniowego, legalności zatrudnienia itd. Oczywiste jest, że wzrost liczby zadań PIP musi odbić się negatywnie na efektywności nauczania, a w dalszej kolejności na efektywności kontroli, chociażby z uwagi na ograniczone możliwości zapamiętywania takiego ogromu informacji i zastosowania tej wiedzy w praktyce. Również doświadczeni inspektorzy pracy w związku z bardzo częstymi zmianami przepisów oraz nowymi zadaniami muszą się nieustannie dokształcać, a czas poświęcony na naukę pociąga za sobą zmniejszenie czasu poświęcanego na kontrole. Kolejnym problemem jest fakt, że inspektorzy pracy swoje zadania najczęściej wykonują samodzielnie, co w przypadku na przykład kontroli legalności zatrudnienia na budowie nie może przynieść oczekiwanych wyników. Podobnie jest w obszarze nadzoru rynku, w którym do zadań PIP należy między innymi kontrola spełniania przez maszyny określonych wymagań. Do tego jednak potrzebne są specjalistyczne laboratoria, które mogą dostarczyć dowodów na spełnianie bądź niespełnianie tych wymagań. Państwowa Inspekcja Pracy dostała więc zadanie do realizacji, ale nie zagwarantowano jej narzędzi, żeby te działania mogła przeprowadzać skutecznie. W ostatnich dniach widzimy, ile zamieszania i problemów powstało w związku ze spełnianiem określonych wymagań przez maseczki ochronne. Ileż więc więcej takich problemów występuje podczas badania maszyn czy zespołów maszyn!
Ilu jest inspektorów pracy i czy ta liczba jest wystarczająca, by PIP mogła realnie sprawować pieczę nad przestrzeganiem prawa pracy w 2 mln polskich firm?
Znaczący wzrost liczby zadań, o którym mówiłem wcześniej, nie był w wystarczającym stopniu kompensowany wzrostem liczby zatrudnionych inspektorów pracy. Dla przykładu w 2006 roku było ich 1335, a do roku 2018 ich stan zatrudnienia zwiększył się o niecałe 12% – do 1492 etatów. Tymczasem w 2005 roku inspektorzy przeprowadzili 93,7 tys. kontroli, a w roku 2018 r. – 80,2 tys., czyli o 4% mniej. Jeśli dodatkowo weźmie się pod uwagę, że część kontroli przeprowadzana jest więcej niż jeden raz w ciągu roku, prawdopodobieństwo pojawienia się inspektora w jednej z około 2 mln firm zarejestrowanych w Polsce jest raczej niewielkie.
Jakie przepisy Kodeksu pracy są w Polsce łamane najczęściej? Które formy łamania prawa są najbardziej niebezpieczne i najbardziej dotkliwe dla pracowników?
W 2018 roku ujawniono 60,8 tys. wykroczeń przeciwko prawom pracownika; 47,2% spośród nich dotyczyło nieprzestrzegania przepisów lub zasad bhp. W dalszej kolejności: 18,5% wykroczeń dotyczyło niewypłacania w ustalonym terminie wynagrodzenia za pracę; 8,2% dotyczyło naruszeń w obrębie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a 7,9% – naruszenia przepisów o czasie pracy lub przepisów o uprawnieniach pracowników związanych z rodzicielstwem i zatrudnianiu młodocianych.
Jakiej formy wzmocnienia Państwowa Inspekcja Pracy wymaga najbardziej? Reorganizacji? Odbiurokratyzowania? Uniezależnienia politycznego, na przykład poprzez kadencyjność Głównego Inspektora Pracy? Zdecydowanie większego budżetu? Większej swobody w zakresie wymierzania kar dla pracodawców łamiących prawo w szczególnie rażący sposób? Uzależnienia wysokości kar dla łamiących prawo w zależności od wielkości przedsiębiorstwa, na przykład od rocznych obrotów, dochodów, liczby pracowników? Jak ustawiłby Pan priorytety?
Ten porządek od najważniejszych do mniej ważnych kwestii wyglądałby następująco: po pierwsze, inspekcja powinna pozostać podległa Sejmowi (a nie np. Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, co jest nieraz postulowane), ale Główny Inspektor Pracy powinien być powoływany kadencyjnie, co oznaczałoby niezależność polityczną szefa Inspekcji podobną do tej, jaką ma na przykład prezes NIK lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Po drugie, odciążenie Państwowej Inspekcji Pracy z nadmiaru zadań, szczególnie tych, których nie może w efektywny sposób wykonać, w pierwszej kolejności w obszarze nadzoru rynku. Uwolnione w ten sposób pokłady energii należałoby przekierować na wnikliwą analizę zdarzeń wypadkowych oraz skarg osób wykonujących pracę. Aktualnie o tym, czy zdarzenie zostanie uznane za wypadek przy pracy, decyduje zespół powypadkowy powołany przez pracodawcę. Postępowania prowadzone przez zespoły powypadkowe w bardzo wielu przypadkach nie prowadzą jednak do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i przyczyn, z powodu których doszło do zdarzenia, co stwarza niemało problemów poszkodowanym ubiegającym się o świadczenia wypadkowe od ZUS. Moim zdaniem inspektorzy pracy powinni znacznie częściej prowadzić własne, niezależne od działań pracodawcy badania zdarzeń wypadkowych oraz stanu bhp w tych zakładach, a ich ustalenia powinny być wiążące dla ZUS. Po trzecie, PIP powinna zyskać lepsze narzędzia w postaci spójnych i jednoznacznych przepisów w obszarze prawa pracy. Panuje w nich spory bałagan, co nie sprzyja ani znajomości prawa przez pracodawców, ani tym bardziej przestrzeganiu regulacji. Po czwarte, inspekcja powinna zyskać narzędzia realnego promowania pracodawców, którzy mają wdrożony i certyfikowany system zarządzania bhp. Przy czym ważnym jest, aby PIP zyskała możliwość autoryzowania jednostek certyfikujących, co pozwoliłoby na zachowanie realnego nadzoru nad procesami certyfikacji wykonywanymi przez te jednostki u konkretnych pracodawców. Jeśli chodzi o karanie, jestem za zachowaniem zdrowego rozsądku. Na dzień dzisiejszy średnia mandatu to około 1200 zł przy 2000 zł maksymalnej kwoty grzywny nakładanej przez inspektora. Przy okazji COVID-19 mogliśmy zobaczyć, jak dotkliwe i w odczuciu wielu obywateli niesprawiedliwe były nakładane kary przez SANEPID. Uważam, że Państwowa Inspekcja Pracy nie powinna ani obywatelom, ani pracodawcom kojarzyć się jedynie jako organ represyjny powołany do ścigania wykroczeń i nakładania kar. Myślę, że ma wystarczający potencjał do tego, aby budować swój autorytet, jednocześnie dążąc do podnoszenia poziomu bezpieczeństwa i kultury bhp w Polsce.
Łukasz Komuda – Absolwent Wydziału Nauk Ekonomicznych UW. W latach 2009-2012 zastępca redaktora naczelnego i p.o. redaktora naczelnego miesięcznika „Businessman.pl”. Ekspert rynku pracy i redaktor portalu Rynekpracy.org w Fundacji Inicjatyw Społeczno-Ekonomicznych. Zajmuje się także obszarami demografii, ekonomii społecznej i dyskryminacją na rynku pracy. Współpracuje m.in. z agencją zatrudnienia Randstad, Fundacją IDEA Rozwoju, Fundacją im. Róży Luksemburg, Fundacją Inicjatyw Strategicznych Instrat, Towarzystwem „Więź”, „Krytyką Polityczną” i OKO Press.
Zdjęcie tytułowe z: pixabay.com/users/free-photos-242387
