W kwietniu minęło pięć lat od wprowadzenia jednego z najbardziej śmiałych – jeśli nie najśmielszego – programu socjalnego w ostatnim trzydziestoleciu. Mowa o programie „Rodzina 500+”. W 2016 roku wywoływał on ogromne kontrowersje i spory, obawiano się między innymi jego negatywnych skutków. Zobaczmy, jak wygląda bilans tego programu pół dekady później.
Co to jest 500+
Zacznijmy od podstawowych liczb. Według informacji Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej na program „Rodzina 500+” od kwietnia 2016 do lutego 2021 roku bez kosztów administracyjnych wydano z budżetu państwa 141 mld zł. Koszt obsługi świadczenia w 2018 roku wyniosły około 330 mln zł, co stanowiło 1,5% środków przeznaczonych na program. Przez czas jego obowiązywania świadczeniem objętych było 6,6 mln dzieci. Program oznaczał 6 tys. zł na każde dziecko rocznie, przynajmniej od momentu zniesienia w lipcu 2019 roku progu dochodowego. Do tego wątku jeszcze wrócimy.
Przed reformą programu jego roczny koszt wynosił około 21 mld zł. Obecnie to około 40 mld rocznie. Ministerstwo wskazuje również, że w efekcie wprowadzenia programu nastąpił znaczący wzrost udziału wydatków na politykę rodzinną w PKB z 1,8% w 2015 roku do około 4% obecnie.
Według CBOS, w lutym 2016 roku, a więc dwa miesiące przed wprowadzeniem programu 500+, popierało go 80% badanych (przy sprzeciwie 15%). Obecnie poparcie dla świadczenia wyraża 73% Polaków (przy sprzeciwie 24%). Widać więc, że poparcie dla 500+ spadło, ale w nieznacznym stopniu.
Program przyczynił się do rewolucyjnej zmiany opinii Polaków, jeśli chodzi o politykę państwa wobec rodzin. CBOS badał ten parametr co kilka lat, począwszy od 1996 roku. Do 2013 roku instytucja pytała respondentów o to sześć razy: w latach 1996, 2000, 2006, 2012 i 2013. Do tego momentu odsetek respondentów oceniających ten element polityki „dobrze lub bardzo dobrze” ani razu nie przekroczył 16%. Tymczasem w 2017 roku, czyli po wprowadzeniu 500+, „dobrze” lub „bardzo dobrze” politykę państwa w obszarze polityki rodzinnej oceniało 52% pytanych. Do 2021 roku ten odsetek nie spadł poniżej 49%.
„Lepiej niż przeciętnie politykę państwa wobec rodziny oceniają osoby w wieku 55+, ankietowani z wykształceniem podstawowym i zasadniczym zawodowym, badani o miesięcznych dochodach per capita poniżej 2000 zł oraz mieszkańcy wsi” – czytamy w opracowaniu CBOS. Poza kategorią wiekową najprawdopodobniej oznacza to po prostu odczucie realnej zmiany w warunkach życia po wprowadzeniu świadczenia. To właśnie dla biedniejszych rodzin program 500+ oznaczał rewolucję w portfelach. Do tego wątku również jeszcze wrócimy.
Najbardziej przeciwne programowi były osoby młode (do 25. roku życia – a więc te, które jeszcze dzieci nie mają, choć jednocześnie, przynajmniej w jakiejś części, skorzystały z programu), lepiej wykształcone, lepiej sytuowane i te z dużych miast.
Co ciekawe, oceny programu nie różnicuje posiadanie dzieci, chyba że mówimy o rodzinach mających co najmniej trójkę dzieci. Te są znacznymi zwolennikami programu. Nie jest to zresztą dziwne: w Polsce rodziny wielodzietne są statystycznie mniej zamożne niż rodziny posiadające mniejszą liczbę potomstwa. Oznacza to, że im program pomógł najbardziej.
Najciekawsze jest jednak to, że większe poparcie dla świadczenia wyrażały osoby deklarujące prawicowe poglądy (84%) niż badani, którzy identyfikowali się z lewicą (57%). Może to wynikać z faktu, że część wyborców lewicy ma po prostu liberalne (a nie lewicowe) poglądy gospodarcze. Z drugiej strony możemy mieć do czynienia z efektem „popierania swoich” i odrzucania pomysłów „tamtych”.
Nietrudno bowiem zrozumieć, że wyborcy prawicowi popierają w dużej mierze Prawo i Sprawiedliwość i właśnie z tą formacją identyfikują program 500+. Wyborcy lewicowi z kolei chcąc jak najbardziej odróżnić się od Prawa i Sprawiedliwości, więc częściej odrzucają pomysły, nawet na wskroś lewicowe, jeżeli tylko zostały one zaproponowane przez partię, za którą nie przepadają.
Program 500+ a dezaktywizacja zawodowa
Czy program 500+ powoduje, że ludzie odchodzą z pracy? Najkrótsza odpowiedź na to pytanie brzmi: tak. Jednak wymaga to pewnego rozwinięcia, bo tak zwana dezaktywizacja zawodowa (czyli status na rynku pracy, kiedy dana osoba nie pracuje zawodowo i nie poszukuje zatrudnienia) nie dotyka wszystkich pracujących w tym samym stopniu.
Według opracowania Instytutu Badań Strukturalnych w ciągu roku od rozpoczęcia pierwszych wypłat z programu 500+ około 91–103 tys. kobiet z jednym lub dwójką dzieci odeszło z pracy lub zaprzestało jej poszukiwania. Według obliczeń prof. Michała Mycka w średnim okresie program mógł zdezaktywizować nawet około 240 tys. kobiet i mężczyzn.
Z pracy odchodziły głównie kobiety, ponieważ to na ich barkach w ogromnej mierze spoczywają obowiązki związane z prowadzeniem domu i wychowaniem dzieci. Warto dodać, że dezaktywizacja niemal nie dotknęła lepiej zarabiających kobiet, ponieważ dodatkowe 500 zł niewiele zmieniło w ich portfelach.
Z rynku odchodziły przeważnie kobiety gorzej zarabiające i mieszkające w mniejszych miejscowościach. W takich miejscowościach jest gorszy dostępność do usług opiekuńczych takich jak żłobki czy przedszkola. Kolejnym elementem sprzyjającym dezaktywizacji jest na przykład kiepska sieć transportu publicznego. Z tym wiąże się jeszcze jedna bariera w zatrudnianiu: kobiety ze wsi czy małych miejscowości muszą po prostu płacić sporo za benzynę, aby dojechać do zakładów pracy. Kiedy zbierzemy te wszystkie czynniki: kiepskie płace, kiepską dostępność usług opiekuńczych, kiepską sieć transportu publicznego, skazującą część nisko wykształconych kobiet na droższe podróże samochodem, okazuje się, że po otrzymaniu dodatkowych 500 zł kalkulacja ekonomiczna nierzadko zaczyna przemawiać właśnie za odejściem z pracy.
Efekt ten, jak wspomniałem, był widoczny zwłaszcza w rodzinach z klasy ludowej, a więc gorzej wykształconych i tych z niższymi dochodami. Z innych badań CBOS wiemy natomiast, że osoby z tej klasy społecznej są statystycznie bardziej konserwatywne niż osoby zamożniejsze i z lepszym wykształceniem. A więc również częściej realizują tradycyjny model rodziny, gdzie ona zajmuje się domem, a on – pracą zawodową. To kolejna cegiełka składająca się na decyzję o odejściu z pracy.
Jest jeszcze jedna kwestia wzmacniająca efekt dezaktywizacyjny. Chodzi o wspomniany już wyżej próg dochodowy, ostatecznie zniesiony w lipcu 2019 roku. Próg ten był wyznaczony na poziomie 800 zł na głowę w rodzinie. Po przekroczeniu tej kwoty świadczenie przysługiwało jedynie na drugie dziecko. Jeżeli więc suma dochodów w gospodarstwie domowym przekraczała próg choćby o 10 zł, znikała możliwość pobierania świadczenia. Przekroczenie progu oznaczało łapanie się na coś w rodzaju „podatku” w wysokości 500 zł. Przy niewielkich zarobkach, które następnie trzeba byłoby wydać na przykład na nianię i dojazdy do pracy, okazywałoby się więc, że praca zawodowa (zazwyczaj ciężka lub monotonna) przynosiłaby miesięcznie realnie kilkaset złotych.
500+ a używki
Czy 500+ jest przepijane? Najkrótsza odpowiedź na to pytanie brzmi: nie. Jednak i tu sprawa nie jest jednoznaczna. Wprowadzając program, ustawodawca zaufał beneficjentom, że będą wydawać pieniądze w sposób rozsądny, zrezygnował więc z kontrolowania wydatków. Nie był to głupi pomysł, zwłaszcza jeżeli wyobrazimy sobie, jak musiałaby wyglądać taka urzędnicza kontrola i ile musiałaby kosztować. Teoretycznie więc część pieniędzy może być przeznaczana na alkohol, nie są to przecież pieniądze znaczone. Problem pojawiałby się wtedy, kiedy beneficjenci przeznaczaliby znaczne sumy z programu na używki. I tutaj władza zostawiła sobie pewną furtkę.
Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (bo tak oficjalnie nazywa się akt prawny powołujący do życia program 500+) daje możliwość zamiany świadczenia pieniężnego na świadczenie rzeczowe (żywność, ubrania, lekarstwa, opłacanie kursów językowych, żłobka, basenu), jeżeli odpowiednie organy będą miały sygnały o „przepijaniu” pieniędzy z programu. Zazwyczaj takie informacje są dostępne pracownikom opieki społecznej. I rzeczywiście czasem tak się dzieje. Roczny odsetek zamiany 500+ na świadczenia rzeczowe wynosi 0,05%, jest to więc kwestia w zasadzie pomijalna.
Możemy również patrzeć na dane pośrednie, takie jak spożycie alkoholu w Polsce. Takie dane zestawia Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Okazuje się, że w 2016 roku, czyli w czasie, kiedy wprowadzono program 500+, spożycie czystego alkoholu na głowę w Polsce spadło w stosunku do 2015 roku. Tak, to prawda, że trend w spożyciu alkoholu w Polsce jest rosnący (w dłuższej perspektywie; w poszczególnych latach fluktuuje), nie widać jednak znaczącego wzrostu spożycia po wprowadzeniu programu 500+.
500+ a ubóstwo
Radykalne zmniejszenie ubóstwa wśród najmłodszych jest jednym z najważniejszych skutków programu 500+. Profesor Ryszard Szarfenberg w swoim opracowaniu szacuje, że skrajne ubóstwo wśród dzieci do 17. roku życia zmniejszyło się o 54%, czyli ponad połowę od 2014 do 2017 roku. W potransformacyjnej Polsce nie mieliśmy do czynienia z takim osiągnięciem na tym polu. Program 500+ jest więc niczym innym jak obśmiewanym, zwłaszcza przez liberalnie nastawionych komentatorów, znoszeniem ubóstwa ustawą. Ryszard Szarfenberg podkreśla, że we wskazanym okresie liczba dzieci doświadczających skrajnego ubóstwa zmniejszyła się o 390 tys. (z 715 tys. do 325 tys.), natomiast liczba dzieci żyjących w ubóstwie relatywnym zmniejszyła się o 455 tys. (z 1,514 mln do 1,059 mln).
Stopa skrajnego ubóstwa wśród rodzin wielodzietnych (rodziny z trójką lub więcej dzieci) w porównaniu do rodzin bez dzieci spadła z 844 proc. (o tyle więcej było wielodzietnych rodzin ubogich w porównaniu do rodzin bez dzieci) w 2014 roku do 276 proc. w 2017 roku.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej idzie jeszcze dalej i zauważa, że między 2014 a 2019 rokiem ubóstwo absolutne dzieci zmniejszyło się niemal o 60%, wśród osób w wieku od 18 do 64 lat spadło natomiast (w tym samym okresie) z 7 do 4,2%. Nie da się przypisać całego efektu działaniu jedynie programowi 500+ (ponieważ nie wszystkie osoby ubogie w tym wieku mają na utrzymaniu dzieci do 18. roku życia), jednak bez wątpienia program dołożył się do tego spadku.
Ministerstwo dodaje również, że przychody rodzin wielodzietnych dzięki programowi 500+ wzrosły o połowę. „Zwiększyły się możliwości inwestycyjne rodzin wielodzietnych, czego przejawem jest np. wzrost środków na lokatach bankowych – całkowity wzrost inwestycji w ciągu pięciu lat wśród rodzin wielodzietnych sięgnął 90%” – czytamy w ministerialnym raporcie na temat 500+.
Spadek ubóstwa podkreśla również w swoim raporcie think tank Centrum Analiz Ekonomicznych. „Wycofanie świadczenia 500+ spowodowałoby istotną zmianę relatywnej pozycji rodzin z dziećmi w rozkładzie dochodów, znacząco zwiększając liczbę dzieci w najniższych grupach dochodowych. Podczas gdy w aktualnym systemie w skład najbiedniejszych 20% gospodarstw domowych wchodzi 795 tys. dzieci w wieku 0–17 lat, w systemie bez świadczenia 500+ liczba ta wynosiłaby 1 216 tys.” – czytamy w opracowaniu.
Ciekawych informacji dostarcza badanie BIG Infomonitor. W sondażu instytucja pytała reprezentantów gospodarstw domowych o wpływ programu na różne aspekty ich ekonomicznego funkcjonowania.
W przypadku 24% gospodarstw domowych 500+ umożliwiło gromadzenie oszczędności, co zdaniem respondentów nie było możliwe przed wprowadzeniem programu. Z kolei 19% pytanych mówiło, że dzięki wsparciu państwa nie było zmuszonych do zaciągania pożyczek (jednocześnie 4% ankietowanych stwierdziło, że dzięki programowi ma większą zdolność kredytową).
Choć nie ma zbyt wielu danych na temat roli programu 500+ w pandemii, Infomonitorowi udało się uchwycić i ten element: 30% ankietowanych program powalał „przetrwać finansowo w trudnym czasie pandemii”. Program niewiele zmienił dla 29% badanych; najprawdopodobniej byli to respondenci z wyższych klas społecznych, dla których dodatkowe 500 czy 1000 zł dochodu jest niezauważalne.
500+ a dzietność
Jednym z trzech głównych celów programu 500+ była funkcja pronatalistyczna, czyli przyczynienie się do wzrostu urodzeń w Polsce. I tutaj program poległ, do czego połowicznie przyznaje się w swoim raporcie samo ministerstwo.
W 2015 roku w Polsce urodziło się 369 tys. dzieci. W 2016 przyszło na świat 382 tys. niemowlaków, w roku kolejnym – 402 tys. Jednak już w 2020 roku urodziło się jedynie 355 tys. dzieci, czyli mniej niż przed wprowadzeniem programu.
Mimo to dzietność w Polsce rośnie (wynosi obecnie około 1,42; przypomnijmy, że z zastępowalnością pokoleń mamy do czynienia, kiedy dzietność wynosi 2,1) i obecnie jest najwyższa od mniej więcej połowy lat 90. Jak połączyć jedno z drugim? Przypomnijmy, że dzietność to liczba urodzonych dzieci przypadających na jedną kobietę w wieku rozrodczym (15–49 lat).
Z uwagi na starzenie się społeczeństwa i wypadanie kolejnych licznych roczników z grupy rozrodczej naturalnie spada liczba rodzących się dzieci. Mimo to możemy mieć do czynienia z sytuacją, kiedy wzrasta średnia liczba dzieci rodzonych przez jedną kobietę. I tak właśnie się dzieje.
Nie jest więc tak, jak się powszechnie uważa, że program 500+ jest kompletną i absolutną klapą. Być może ma on jakiś wpływ na zwiększenie dzietności, choć trudno go oddzielić na przykład od świetnej – przynajmniej do momentu pandemii – koniunktury na rynku pracy. A to między innymi pewność zatrudnienia i pensji powoduje, że kobiety chętniej rodzą dzieci. Jednak jako program pronatalistyczny jest po prostu absurdalnie drogi.
Krytyka 500+
Wiemy, że prawdopodobnie pieniądze z 500+ nie są przepijane. Wiemy, że program ma ogromne zasługi w rugowaniu ubóstwa. Wiemy, że przyczynia się do polepszania się sytuacji finansowej zwłaszcza biedniejszych gospodarstw domowych z dziećmi. Wiemy jednocześnie, że dezaktywizuje zawodowo kobiety i że jest absurdalnie drogi jako narzędzie pronatalistyczne. Sprawdźmy, jakie są inne głosy krytyczne odnoszące się do programu.
Jeden z najważniejszych, podnoszony zarówno przez cytowanego wyżej Ryszarda Szarfenberga, jak i organizacje takie jaki IBS czy Centrum Analiz Ekonomicznych, mówi, że nie do końca wiadomo, czemu tak naprawdę program miał służyć. Nie postawiono więc przed nim jasnego celu, który miałby pomóc osiągnąć.
Jeżeli mamy do osiągnięcia jakiś cel, to dobieramy do niego odpowiednie i najbardziej efektywne środki. Jeżeli więc celem miałoby być zwiększenie dzietności, z pewnością można byłoby to uzyskać znacznie niższym nakładem niż owe 40 mld rocznie. Tymczasem 500+ nawet nie zbliżył nas do zastępowalności pokoleń. Zupełnie inną kwestią jest to, czy owa zastępowalność w zamożnym kraju jest nam naprawdę potrzebna, ale to dywagacje na odrębny tekst.
Jeżeli program 500+ miałby być „ustawowym znoszeniem ubóstwa” to – jak szacuje Instytut Badań Strukturalnych – wystarczyłoby jedynie 12% środków z programu, aby w naszym kraju wyrugować całkowicie biedę dzieci.
Kolejny zarzut pojawiający się wobec 500+ jest taki, że duża część środków trafia do stosunkowo zamożnych rodzin. Jak zaznaczają autorzy raportu z Centrum Analiz Ekonomicznych, niemal 25% całkowitych wydatków z programu trafia do najzamożniejszych 20% gospodarstw domowych. Do najbiedniejszych 20% natomiast trafia jedynie niecałe 12% środków. Jak to możliwe, skoro rodziny wielodzietne są biedniejsze?
Profesor Michał Myck, współautor opracowania, tłumaczył w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej”, iż jest to związane z faktem, że wśród 20% najbiedniejszych gospodarstw domowych znajduje się wielu emerytów i rencistów, którzy znacznie rzadziej mają na wychowaniu dzieci. Ten zarzut można jednak oddalić stwierdzeniem, że 500+ nie jest w założeniu programem redukującym nierówności, ale wspomagającym finansowo rodziny z dziećmi.
Jeszcze inną kwestią jest brak waloryzacji świadczenia. Jego część pochłonęła już inflacja. Serwis Money.pl szacuje, że dzisiaj świadczenie 500+ jest warte naprawdę 445 zł. Chodzi oczywiście o relację wartości dzisiejszej złotówki do wartości złotówki w 2016 roku.
Jasne jest, że program 500+ był rodzajem „kiełbasy wyborczej”. Nie ma w tym jednak nic złego, ponieważ partie polityczne wygrywają wybory, wysuwając postulaty, które albo cieszą się społecznym wzięciem, albo nie. W tej optyce dosłownie każda propozycja polityczna jest kiełbasą wyborczą. Tak działa demokracja i bardzo dobrze, bo dzięki temu różne grupy obywateli mogą realizować swoje interesy. Pytanie jest jednak takie, czy postulaty realizujemy w sposób mądry czy głupi.
Przy tych zastrzeżeniach, w ostatecznym rozrachunku trudno odmówić programowi 500+ absolutnie przełomowej roli, którą odegrał w ograniczaniu ubóstwa i polepszaniu dobrostanu biedniejszych gospodarstw domowych. Jasne, że lepiej byłoby mieć idealne, świetnie skonstruowane i precyzyjnie celowane programy społeczne. W świecie nieidealnym lepszy jest jednak program, który polepsza wyżej wspomniane parametry, niż brak jakiegokolwiek programu.
Kamil Fejfer – analityk rynku pracy i nierówności społecznych, dziennikarz piszący o ekonomii i gospodarce. Współpracuje z Krytyką Polityczną, Newsweekiem, NOIZZem, WP Opinie, Pismem, Dwutygodnikiem. Jego teksty ukazywały się również w Gazecie.pl, OKO.press, Vice, F5. Autor książek „O kobiecie pracującej. Dlaczego mniej zarabia chociaż więcej pracuje” oraz „Zawód. Opowieści o pracy w Polsce”.
Autor zdjęcia tytułowego: Fox (Canva.com)
Autor zdjęcia Kamila Fejfera: Tom Bronowski
